科学立法是地方立法的基本原则。我国地方立法长期实践中，有诸多提升地方立法质量的有益作法，对这些做法进行梳理并提炼升华为经验理论，有利于形成规范化的地方立法制度，促进地方立法科学化。《地方立法科学化实践的思考》一书，全面梳理了近年来我国地方立法科学化的实践举措，精细设计了一系列地方立法制度，具有较强的学术价值和指导意义。
科学立法是地方立法应遵守的基本原则
地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。立法法第四条至第六条规定了立法的基本原则，其中第六条明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”学者们将其归结为“科学立法原则”。
法作为社会规范之一，法律规范只有科学合理地确定法律关系主体的权利、义务，具有针对性和可执行性，才契合“法”的本性，才可称其为法律规范。此外，法律规范只有从实际出发并适应社会发展，也才有落实的可能，一切不合实际的法律规范只能是一纸空文，无法达到法律调整的期望和目的。有些看似意义重大的立法之所以被束之高阁，原因之一就是立法者闭门造车。只有良法，才能善治。
何以创制良法，无疑是一个具有重大理论和现实意义的课题。目前学界关于地方立法科学化研究的理论成果不可谓不丰，但是以地方立法实践为基础，通过对地方立法科学化实践的经验、教训进行梳理，以期在理论上概括出地方立法科学化的立法制度、立法机制，无疑是一件极有价值的学术工作，也是学界应担负的责任之一。广东海洋大学张显伟教授等著述的《地方立法科学化实践的思考》一书，就是以地方立法实践为视角，对地方立法制度和立法机制进行梳理分析，对于探索地方立法科学化原则的贯彻实现，具有较高的参考价值。
地方立法科学化原则的实现，需要精细机制与理性制度的引导和规约
科学立法是立法法的基本原则，也是立法活动的本质要求。正如所有的法律原则一样，法律原则被尊奉为法的灵魂和核心，贯穿于法的制定、修改、适用等活动的全过程，其对于法的重要性无论如何拔高都不过分。
我国立法法虽然将“科学立法”规定为立法的基本原则之一，但遗憾的是，并没有就如何贯彻落实该基本原则构建具体的、可操性的立法机制和完善的立法制度。这就难免使得立法主体在践行科学立法过程中带有一定的盲目性和主观随意性，也难免使得各地的立法主体因业务素质不一而导致立法质量参差不齐，甚至出现法律冲突，一定程度上影响了国家的法制统一和法治国家建设。因此，立法法规定的“科学立法”之基本原则，无疑也需要进行细化，细化为具体的、可操作的法律规则，亦即科学立法原则需要精细化为具体的地方立法机制和制度，只有这样才可以对地方立法主体的立法行为起到明确的指引和规约作用。
“科学、理性、民主的立法机制和立法制度，需要进行深入的理论研究，需要在扎实论证的基础上进行理论设计和创制，以形成规范，进而普遍、有效、权威地贯彻实施。”《地方立法科学化实践的思考》一书，在宏观考察我国地方立法践行科学立法实践经验和教训的基础上，试图重塑有助于地方立法科学化原则实现的地方立法理念，重构理性、完善的地方立法规范机制、地方立法技术机制和地方立法程序制度、地方立法监督制度和地方立法评估制度，是理性思维的结晶，无疑对地方立法科学化原则的实现大有裨益。
梳理地方立法经验是建立和完善地方立法科学化制度的有效路径
科学立法原则的实现，需要有科学、理性、民主的地方立法机制和完善的地方立法制度予以保障。闭门造车和盲目移植是科学立法的死对头。闭门造车产生的规范可能在形式上是完美的，却由于缺乏实践支持而对解决实际问题毫无益处；盲目移植西方立法制度，必将出现水土不服的窘状而阻碍法治进步。
“科学来源于社会实践，服务于社会实践。”马克思说过，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律……如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”
有学者对地方立法科学化原则的要求进行了细化，认为：立法要注意总结立法经验和规律，妥善处理好立法的超前、同步与滞后的关系，注意立法的原则性、稳定性、连续性与及时变动的结合，防止所立之法违反规律。
科学立法一直是我国立法工作者所追求的。实际上，地方立法一开始，立法主体即有意识地在采取各种举措、方法、策略以提高自己的立法质量。长期的地方立法实践积累了一定的立法经验，形成了一些有利于地方立法科学化的立法机制和制度。比如，广东省人大常委会在地方立法评估实践的基础上，于2013年7月通过了《广东省地方立法评估工作规定（试行）》，为地方立法评估活动的规范化运行提供了制度保障。按照该试行规定的要求，凡是新制定、全面修订以及对重大制度作修改的法规案，在提请省人大常委会表决前，都需要增加一道特别环节——法规草案表决前评估，严把法规草案的检验关。再比如，天津市人大常委会于2014年通过了《天津市人民代表大会常务委员会公示地方性法规案办法》《天津市制定地方性法规听证办法》，实现了天津市地方立法公示和听证的制度化。《地方立法科学化实践的思考》一书对近年来我国各地践行地方立法科学化的作法，进行了较细致的梳理，从地方立法项目确定、立法草案的形成、立法内容的安排、立法评估、立法工作机制的创新等方面，总结了地方立法贯彻落实科学立法原则的经验和教训，对创立科学、理性、民主、完善的地方立法机制，具有较高的学术价值和现实的指南意义。
【本文原载于《公民导刊》第2018-4期】
【作者介绍】重庆市人大常委会法工委副主任。
|