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郑州市政府和社会资本合作项目管理暂行办法
 
      2015年06月26日 18时15分 

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郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市政府和社会资本合作项目管理暂行办法的通知

郑政办[2015]89号

各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:

  《郑州市政府和社会资本合作项目管理暂行办法》已经市政府研究同意。现印发给你们,请认真遵照执行。

二○一五年六月十八日
郑州市政府和社会资本合作项目管理暂行办法

第一章 总则

  第一条 为规范政府和社会资本合作项目管理,保证项目实施质量,根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)等法律法规及有关规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于郑州市区域内开展政府和社会资本合作项目的准备、采购、执行、移交等活动管理。

  第三条 政府和社会资本合作项目管理遵循科学决策、分类推进、公开透明、积极稳妥、依法管理、诚信守约的原则。

  第四条 政府和社会资本合作项目范围主要包括:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化和新型城镇化试点等公共服务领域和基础设施类的新建、改扩建及存量项目。

  其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  第五条 政府和社会资本合作项目的具体模式。

  经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

  准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

  非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

  收益过高的公共服务项目。对具有垄断属性的公共服务项目,提前设定合理的收益边界条件,加强监督管理,形成对过高收益的有效约束。

  已建成投入使用的存量资产。可以采取转让—经营—转让(TOT)、股权(产权)转让、作业外包、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式,引入社会资本进行专业化运营改造,提高运营管理服务水平。

第二章 职责分工

  第六条 郑州市推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组负责统筹安排全市PPP工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动各区及各部门开展PPP工作。

  市发展改革部门负责政府和社会资本合作项目的征集遴选以及必要性、合规性、可行性审核等。

  市财政部门负责政府和社会资本合作项目的“物有所值”评价和财政承受能力论证,完善公共服务成本财政管理和会计制度,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划等。

  市发展改革、教育、科技、农业、林业、水利、民政、住房保障、国土资源、环保、规划、城乡建设、交通运输、商务、文化、卫生计生、旅游等行业主管部门负责结合本行业特点和相关规划,遴选适宜采用政府和社会资本合作模式提供公共服务的潜在项目,制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,完善本行业相关监管制度体系,并在各自职责范围内协同做好政府和社会资本合作项目的监督管理等工作。

  郑州市政府和社会资本合作管理中心(简称PPP中心)具体负责政府和社会资本合作项目相关政策制定;项目库及专家库等信息平台建设;参与PPP项目准备、实施方案、项目采购、合同签署、项目执行、移交等全过程审核;组织协调融资支持、宣传培训、绩效评价、信息统计等。

  第七条 政府指定的有关职能部门、事业单位或政府投融资公司作为项目实施机构,具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、政府采购、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

  第八条 各县(市、区)政府应建立健全管理机制,做好本辖区政府和社会资本合作项目推进及监督管理工作。

第三章 项目准备

  第九条 项目发起。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。

  (一)政府发起。交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门结合本行业特点和相关规划,对拟采用政府和社会资本合作项目,以初步实施方案的方式分别向市发展改革委和财政部门(PPP中心)申报。

  (二)社会资本发起。社会资本可以项目建议书的方式向行业主管部门推荐,行业主管部门审核汇总后,分别向市发展改革委和财政部门(PPP中心)申报PPP初步实施方案。

  新建、改扩建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明等资料;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明等资料。

  各县(市)区财政部门向市财政部门(PPP中心)报送潜在合作项目建立全市项目库,项目库实施动态管理。市财政局(PPP中心)及时向河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心上报项目,争取纳入省级PPP项目库。

  第十条 PPP项目的初步实施方案应包括项目基本情况、实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计等基本内容。

  第十一条 项目论证。项目论证包括项目必要性、合规性、可行性论证和物有所值评价及财政承受能力论证。

  市发展改革部门要会同财政(PPP中心)、相关职能部门对潜在的政府和社会资本合作项目进行必要性、合规性、可行性审核。

  财政部门(PPP中心)要对政府和社会资本合作项目进行物有所值评价和财政承受能力论证。

  物有所值评价要会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

  财政承受能力论证要按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定,采用定量和定性分析方法对项目全生命周期过程的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任进行进行合理预测、从严把关,统筹处理好当期与长远关系。

  第十二条 项目开发计划编制。财政部门(PPP中心)要根据项目论证结果,制定PPP项目年度和中期开发计划,择优选择重大示范备选项目。

第四章 实施方案

  第十三条 对纳入PPP项目年度和中期开发计划的项目,由实施机构负责编制项目整体推进方案和PPP模式实施方案;未纳入的,不再采用政府和社会资本合作模式。

  第十四条 项目整体推进方案和PPP模式实施方案的编制应引入具有相应资质的专业技术咨询机构,对项目PPP运作涉及的运作模式、合作边界、商务及技术条件、投资和运营成本财务测算分析、PPP协议和招商文件编制、社会资本谈判和合作方比选等提供专业咨询服务,制定项目分期分批推进的总体进度安排,明确项目推进各方的权利义务和需要开展的工作,确保项目规范运作,有效维护政府公共利益。

  第十五条 项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。

  (一)项目概况。

  项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

  基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。

  经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

  项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

  (二)风险分配基本框架。

  按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

  原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

  (三)项目运作方式。

  具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。

  (四)交易结构。

  交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

  项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。

  项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

  相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

  (五)合同体系。

  合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

  项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

  权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

  交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

  履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

  调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

  (六)监管架构。

  监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

  第十六条 实施方案中涉及特许经营协议的,应当主要包括以下内容:

  (一)项目名称、内容;

  (二)特许经营方式、区域、范围和期限;

  (三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;

  (四)所提供产品或者服务的数量、质量和标准;

  (五)设施权属,以及相应的维护和更新改造;

  (六)监测评估;

  (七)投融资期限和方式;

  (八)收益取得方式,价格和收费标准的确定方法以及调整程序;

  (九)履约担保;

  (十)特许经营期内的风险分担;

  (十一)政府承诺和保障;

  (十二)应急预案和临时接管预案;

  (十三)特许经营期限届满后,项目及资产移交方式、程序和要求等;

  (十四)变更、提前终止及补偿;

  (十五)违约责任;

  (十六)争议解决方式;

  (十七)需要明确的其他事项。

  特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定,一般不低于10年,不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限。

  第十七条 实施方案中的工程造价、运营期限、合理利润率、政府年度服务费测算等商务条款,由财政部门(PPP中心)与行业主管部门、实施机构共同商定,报政府批准后执行;若在市场化测试环节与社会资本达不成一致,由财政部门(PPP中心)与行业主管部门、实施机构再次商定,报政府批准后实施。

  第十八条 实施方案编制完成后,由项目实施机构报财政部门(PPP中心)评审。

  财政部门(PPP中心)要会同行业主管部门,组织相关职能部门对项目实施方案,特别是特许经营权实施方案进行评审论证,并出具书面意见。必要时要引入相关领域专家和中介机构评审。

  第十九条 项目实施机构根据评审意见,对项目实施方案修改完善后报政府审批。

第五章 项目采购

  第二十条 项目实施机构应将通过审批同意的PPP项目在省级以上人民政府财政部门指定的媒体公告(合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外,下同),吸引潜在投资人,提高竞争性。信息内容包括:名称、建设内容,拟采用的合作模式、投资规模等。

  第二十一条 项目实施机构应严格遵照《政府采购法》、财金[2014]113号及《财政部关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》(财库[2014]214号)相关规定要求,公开、公平、规范地进行合作项目采购,不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。

  第二十二条 项目实施机构要根据采购项目特点,选择专业采购代理机构制定资格预审文件和项目采购文件。

  资格预审文件的制定要综合考虑社会资本的专业资质,技术能力、管理经验、财务实力等因素确定;项目采购文件的编制充分体现公开、公平、竞争、择优的原则,依法选择适当采购方式,确保选择的合作伙伴诚信可靠,运营服务质量好,综合实力强。

  第二十三条 资格预审文件和项目采购文件发布前应报市财政部门审查备案。

  第二十四条 项目实施机构应与财政部门(PPP中心)、相关职能部门、专业机构成立采购结果确认谈判工作组,依法依规与候选社会资本及其合作的金融机构就合同中可变细节问题进行合同签署前的确认谈判。

  第二十五条 项目合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。

  项目合同文本签署前应报政府审核同意,并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体公告。

  第二十六条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查,及时处理采购活动中的违法违规行为。

第六章 项目执行

  第二十七条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

  第二十八条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(PPP中心)和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

  社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的,政府可提取履约保函直至终止项目合同;遇系统性金融风险或不可抗力的,政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

  当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债权人利益时,债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款,要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内,重大风险已解除的,债权人应停止介入。

  第二十九条 财政部门应将必要政府付费或政府补贴分类纳入同级政府预算,并结合中长期财政规划统筹考虑,建立跨年度预算平衡机制,依法保障社会资本合法权益。财政部门(PPP中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

  第三十条 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(PPP中心)备案。

  政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

  项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

  第三十一条 社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。

  政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用,将根据项目合同约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用,可以从其应获终止补偿中扣减。

  第三十二条 在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

  第三十三条 项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(PPP中心)备案。

  第三十四条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

  第三十五条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。

  社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

  社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的,可向政府职能部门提请监督检查。

第七章 项目退出与移交

  第三十六条 合作项目发生以下情况可以退出:因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改,项目合同仍无法履行,项目需提前终止退出。

  第三十七条 发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同财政部门(PPP中心)制定退出方案,报市政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

  项目主管部门、财政部门(PPP中心)要依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

  第三十八条 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

  采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构或实施主体应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施。

  第三十九条 项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案,代表政府收回项目合同约定的项目资产。

  项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。

  项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

  第四十条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

  第四十一条 项目移交完成后,财政部门(PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

第八章 附则

  第四十二条 已经建立现代企业制度、实现市场化运营且其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司,可作为社会资本参与本地政府和社会资本合作项目。

  第四十三条 本办法自印发之日起施行,有效期2年。

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