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杨永苏 杨宏元——权属确认与行政许可辨析
 
      2015年04月15日 14时00分 

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   [ 相关资料 ]  主题分类: 法制建设 
 “权属确认”相关资料:新闻动态 法规文件 典型案件 论文文献
 “行政许可”相关资料:新闻动态 法规文件 典型案件 论文文献
 
  【内容提要】准确把握和理解权属确认与行政许可已经成为行政管理体制改革中的重要问题,从现实和理论的角度深入研究二者的特征、性质和目的是正确把握行使好这两种权力的关键。

  【关键词】权属确认 行政许可 辨析

  近年来,随着行政审批制度改革的不断深入,行政管理方式的多元化、社会化和服务化,正确区分权属确认与行政许可,已经成为深化行政管理体制改革的重要问题。为此,本文拟从行政审批制度改革实际出发,从法律和现实的角度,对权属确认与行政许可的特征、性质和目的进行全面深入地剖析,理清二者的关系,为行政管理体制改革提供参考。

一、特征上的区别

  第一,权属确认是对权利的肯定,行政许可是对活动的批准。从现代法学和行政学的定义上说,权属确认包括物权确认与事权确认两种,物权确认指的是当事人对物的权利发生争议时,申请行政机关予以裁定、明确和获得法律保护的过程,属于私权确认范畴。事权确认指的是行政机关以及法律法规授权的组织在对社会事务和公共事务的管理权划分上发生争议时,申请上级机关或者立法机关予以裁定和明确的过程,属于公权确认范畴。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,批准从事特殊活动的行为,属于公权范畴。

  第二,权属确认注重实体和证据,行政许可注重程序和条件。权属确认是一种权利上的认定,没有固定的条件和程序规定,谁对某事或某物主张权利,就必须提供获得该权利的证据。如某主体对某房屋主张权利,必须提供合法有效的购房合同或合法的产权转让合同、产权登记证等。如对某山林土地主张权利,必须提供对该土地、林木拥有的合法历史证据。如要获得某国有土地使用权,必须参加并赢得投标竞争,并交纳完毕土地出让金等。而行政许可的获得必须具备相应的条件,并按照严格的申请、受理、审查、听证、决定、送达等程序。如律师执业许可的获得,必须“具有律师资格“、“在律师事务所实习满一年“、“品行良好“等条件,并向省级以上司法行政部门提交下列文件:申请书、律师资格证明、申请人所在律师事务所出具的实习鉴定材料、申请人身份证明的复印件等。经省、自治区、直辖市以上人民政府司法行政部门审核,符合律师法规定条件的,自收到申请之日起三十日内颁发律师执业证书;不符合律师法规定条件的,不予颁发律师执业证书,并自收到申请之日起三十日内书面通知申请人。

  另外,权属确认申请无先后秩序之分,只要在法律规定的权利主张期限之内申请,即为合法有效,受到法律的保护,不存在谁先申请该事物权属既属于谁的现象。而行政许可则有申请的先后秩序之分,谁先申请,条件更加充分,谁就优先获得许可。尤其是在年度最后一个许可决定的作出上更是如此。

  第三,权属确认没有严格的数量限制,在民事权利范围内,无论什么权利、主张多少都在申请之列。行政许可有着严格的数量限制,在行政许可机关年度可控数量范围内,具备条件的申请人才能获得许可批准,如果超出了可控数量范围,即使条件再充分也不能获得行政许可。

  第四,权属确认事项没有法定的具体范围,它包含所有的民事权利和部分行政权利事项;行政许可事项从设定、管辖、批准到监督都具有严格的范围和限制。天下为天下人之天下,万物乃天下人之万物,作为万物拥有者,人们总是希望天下之物归自己拥有,天下之事归自己管辖,因之产生了人们对天下万事万物主张权利的现象。作为经济社会发展的产物——国家包容了人们的这种主张,建立政府来处理社会日常事务,解决社会各种矛盾和纠纷,肯定和保护合法权利,惩治和预防不法行为。进而形成了权属确认没有法定范围的事实,只要有人对某事物主张权利,政府就得加以受理和处理。

  作为政府管理社会的手段之一——行政许可将国家重要的自然资源和公共资源,按照经济社会发展的需要来进行合理配置,以提高资源的利用力。这些资源由谁配置,如何配置,在哪些领域配置多少,都以法律的形式进行了明确,从而有力抑制了人们对物质资源的无尽贪欲,实现和保证了资源的真正有效共享。

  第五,权属确认不需要确权单位事后监督检查,行政许可需要许可单位事后监督检查。一般来说,权属确认多是对私权的确认,这一权利一经确认,即具有法定效力,权属人即可依法行使自己的该项权利,他人也自觉尊重这一权利,不需要确权单位进行监督。而行政许可的趋利性,决定被许可人要充分利用该许可获得最大的利益,甚至不惜违法犯罪。所以加强对行政许可活动的事中和事后监督成了行政许可机关的一项重要工作,通过监督来促使被许可人自觉遵纪守法,确保市场正常秩序,促进经济社会的有序发展。

二、性质上的区别

  第一,权属确认具有普遍性和特殊性的统一,行政许可只具有特殊性。权属一般来说指的是权利的归属,包括所有权、使用权、管辖权等,也就是说某种东西归谁所有、归谁使用或者归谁管辖,它具有普遍性和特殊性的统一。从普遍性来说就是一切权利都可以申请国家机关进行明确和认定,从特殊性来说就是某一权利经某部门依法确认归谁所有或者归谁使用,其他人不得侵犯,如果侵犯要承担法律责任。如土地所有权和使用权、房屋产权、用益物权、地役权、抵押权、质押权、留置权……等。这些权利人人都有权拥有和使用,但具体到某一事物的权利拥有和使用上又只能是某一个人或者某一单位。

  行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,批准从事特殊活动的行为,而不是从事普通活动的行为,具有特殊性,而不具有普遍性。也就是说,纳入许可的事项不是人人都可以从事的事项,更不是人人都可以申请获得的事项,它有着严格的申请条件和数量、时限控制。某事项一经许可,该被许可人则获得了开发和利用自然资源和公共资源的权利,并拥有了相应的市场份额和市场利益,被许可人必须按照许可要求开展活动,否则构成违法,同样要承担法律责任。如:探矿许可、采矿许可、施工许可、经营许可、运营许可……等。

  第二,权属确认事项具有明确的地域性和稳定性,行政许可事项具有广泛的社会性。对事的管辖权的申请,一般按照申请人所具有的行政管辖级别来确定。如对矿产管辖权的申请,县级矿管部门申请管理该县的矿产资源,市级矿管部门申请管理该市矿产资源......等。而对物权的申请,则具体到某位置某具体的物的权利。如:对某土地权属的申请,对某房屋产权的申请,对某山林权属的申请......等。权属确认机关往往都是根据申请人的申请范围来依法决定该事物归谁管辖、使用或者归谁所有。尤其是物权一经确认,即具有极强的稳定性,一般不会轻易变化和对社会产生危害性影响。

  行政许可包括社会的法定行业,没有严格的地域限制,申请人可在户籍所在地申请,也可以在非户籍所在地申请,甚至有些许可事项被许可人可以在全国范围内开展活动。如:律师、工程师、设计师、会计师、医师......等资格的取得,可以在全国范围内开展与其资格相符的活动。另外,行政许可活动的开展直接面对社会,给社会提供产品、物品、设备、设施、服务和管理,其活动开展的好坏,直接影响到社会的稳定和发展。

  第三,权属确认具有裁判性和排他性的统一,行政许可则具有管理性和排他性的统一。权属确认机关无论是对事还是对物的管辖权、所有权或者使用权的确认,都具有不可抗拒的法定效力,这个权利一经合法确认,他人非但不能对该权利再提主张,还必须承认并予以尊重,不得侵犯和剥夺,否则承担法律责任。行政许可决定虽然也具有法定效力,但它属于典型的社会管理手段,是行政许可机关对资源配置和利用的有机组合,是完全处于维护社会公共秩序正常运行,最大限度地实现资源开发利用效益、实现经济社会繁荣发展而进行的特殊活动。开展行政许可活动,必须服从行政许可机关的管理和监督。另外,资源供应的有限性与社会需求的无限性之间的矛盾,决定行政许可数量的有限性,谁先获得了有限的许可,谁就减少了他人获得该项许可的机会,一旦该项许可数量审批完毕,其他需要获得该项许可进入该领域获利的机会也就在一定时间和空间内结束。

  第四,权属确认具有长期性,行政许可具有延续性。权属一经确认,一般都与权属人相伴终身,除非该权属人自愿转让,或者政策、法律变化和国家经济社会发展的需要而收回或者征收、征用,以及不可抗拒因素的发生,导致该权属改变或者消灭。经济社会发展的快速度和不平衡,国家资源配置的弹性方式,决定行政许可期限的短期性,除个人资格类许可外,大多数许可期限为三至五年,同时为了弥补许可期限过短、投资收益较慢,以及社会需求变化的不确定性给被许可人带来的不利影响,法律特别设置了许可延期,由许可机关根据市场发展需要来决定对许可延期申请的是否批准。并通过延期来调节市场对资源、服务和管理的需求,平衡利益的分配,保证社会公平公正。

  第五,权属具有交流性,行政许可具有非交流性。物权属于私权,权属人可以在合法、自愿、公平、合理的情况下,将其买卖、转让、抵押、质押、出租和出借。行政许可一经获得,就只能由被许可人在许可范围、期限内使用,不得“涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让“,否则“行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。“(《行政许可法》第80条)

三、目的实现上的区别

  获得权属确认的目的是对事物的直接占有或者使用,获得行政许可目的是对事物的间接占有或者使用,通过活动获得利益。公民、法人或其他组织一旦获得了对某事物的所有权或使用权,就直接获得了该事物本身所拥有的价值和利益。如某主体获得了某土地的使用权,他就获得了该土地直接具有的价值和利益,使用权人可以用之抵押、出租、转让。在对事权的确认上,申请人获得权力的目的主要是为了扩大自己在这一领域的影响力,通过对某事的管理来获得相应的利益。如:某省行政审批制度改革中关于电力营业许可权力归属上,历史上都归经济和信息化部门管辖,但能源机构成立后,能源部门认为应该由他们管辖,于是发生了事权归属争议,最后通过党委和政府集体论证,继续由经济和信息化部门管辖。

  而行政许可对物或利的占有,必须对获得许可的事项付诸行动,开展运营后才能获得。如:某主体获得某土地使用权后,他要获得该土地固有价值之外的更多价值,就必须申请许可在该土地上进行开发,如获得许可建筑房屋、搞种植养殖、开办工厂、商店等,通过投资开发,获得进一步的利益。又如:律师获得律师资格许可后,必须申请律师注册,进入律师事务所,向社会提供法律服务,才能获得相应的利益。

  总之,权属确认与行政许可是行政管理中的两大权力和两种即相联系又相区别的管理方式。随着我国市场经济的不断发展和法治化进程的不断深入,正确区分和把握二者的特征、性质和目的是搞好相关管理,促进经济社会科学发展,实现社会和谐稳定的基础,是全面推进依法行政,建设法治政府的必然要求。理论来自实践,同时又指导实践,我们只有深入实践,才能不断探索和总结出新的理论,进而全面促进我们社会不断向法治化、科学化进步。

  【作者介绍】贵州省人民政府法制办公室副调研员;贵州省三穗县瓦寨镇中心小学教师。

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